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1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 1995. 3. 28. 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산 138-13번지에 공장설립 승인을 받았고, 그 이후 피청구인이 2006. 8. 28. 이 사건 공장설립 승인취소처분을 하였다.
나. 청구이유
(1) 피청구인은 위 처분사유로 ‘공장설립 승인을 얻은 후 2년이 경과할 때까지 착공을 하지 아니한 경우 및 4년이 경과된 날까지 완료신고를 하지 아니하여 공장설립승인을 취소한다.’고 하나, 청구인은 지난 기간동안 피청구인이 제시하는 조건 등을 모두 이행하고 공장설립을 위하여 수십억 원에 달하는 재원을 투입하는 등 공장설립을 위하여 최선을 다하였는 바, 공장설립승인을 취소할 사유가 없음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 공장설립 승인을 취소한 것은 위법‧부당하다고 할 것이다.
(2) 피청구인의 처분은 행정편의주의적 처분으로써 국토와 국부 및 군부의 완전한 낭비를 초래하고 중소기업의 어려운 현실을 도외시한 위법‧부당한 처분이라 할 것이라서 이 사건 공장설립 승인취소처분의 취소를 구한다.
다. 보충서면
(1) 공장설립 추진의 배경 및 목적
(가) 애자산업은 제품의 절연성이 절대적으로 요구되는 특수 청정공장이 필수적이며 ○○○○공업(주)는 ○○화학그룹 소속으로 국내 유일의 고압용과 초고전압용 및 초초고압용 자기애자 제조업체로서 새로운 청정지역으로의 공장이전이 불가피해졌다.
(나) 현재 ○○○○공업(주)가 위치한 마산시 내서읍 중리는 지역의 발전으로 중리공단이 조성되고, 인근 농지 등이 주거지역으로 개발이 가속화됨에 따라 공장주변의 대기오염이 점점 심해져 애자생산에 지장을 초래하는 요인들이 증가하고 있다.
(다) 국가 전력수급망의 증설, 신설, 교체 등으로 인한 애자의 소요가 계속 증가하고 있는 북한지역의 전력화사업도 언젠가 실시될 경우 등에 대비하면서 전량 수입에 의존하던 초초고압용 현수애자의 국산화를 위한 설비의 신설과 증설 등도 절실히 요구되어 청정지역인 ○○군 ○○면 ○○리 현 위치로 이전을 결정하게 되었다.
(2) 피청구인의 공장설립승인 취소처분에 대한 답변의 부당성
(가) 피청구인은 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 “법률”) 제13조의5의 규정에 의하면 공장설립 승인을 얻은 날부터 2년이 경과할 때까지 착공을 하지 아니하거나 그 승인을 얻은 후 4년이 경과된 날까지 완료 신고를 하지 아니 할 경우는 승인을 취소할 수 있다고 하고 있는 바, 1995년 공장설립 승인 이후 8회에 걸친 연기에도 불구하고 청구인이 승인조건 사항을 이행하지 않고 공장착공도 하지 않은 것은 명백한 사실이어서 이 사건 처분은 적법한 처분이라고 주장하고 있으나,
1) 공장 설립을 위한 착공은 공장부지 조성공사 착공 때부터라고 보아야하고, 청구인은 승인 직후부터 부지정지공사를 착수한 만큼 2년 이내에 공장 착공을 하지 않았다는 것은 법리를 오인 한 것이다.
2) 8회에 걸친 공장설립 완료신고 연기는 매 회 피청구인도 인정하는 정당한 사유에 따라 승인을 얻어 이루어진 것이므로 승인 이후 4년을 경과 하도록 설립 완료 신고를 하지 않았다 하여 바로 승인 취소의 사유가 될 수는 없다 할 것이고, 법률 제13조의5에는 “취소 할 수 있다”고 되어 있지 “취소해야 한다”고 되어 있지 않기 때문에 상황변경의 원칙에 따라 합당한 사유가 있을 때는 연기가 가능하며 연기 횟수 자체로 공장설립 의지가 없다고 단정하여 공장설립 승인을 취소할 수는 없다 할 것이다.
3) 피청구인은 공장설립 승인 이후 8회에 걸친 연기에도 불구하고 승인조건사항을 이행하지 않은 것은 명백한 사실이라고 하였으나 오히려 명백한 사실 오인이고, 청구인은 피청구인의 설립승인취소처분 이전에 이미 대체농로와 구거의 기부채납을 하였으며, 다만 부지의 대부분이 매립지여서 지반침하 현상이 계속 일어나기 때문에 첨단정밀공장의 안정적 설립과 1자형 배치를 위해서는 기존 조성부지로는 어렵고 청구인 소유의 인접 산지(약 2500평)를 일부 훼손 확장할 수밖에 없어 그 허가신청과 함께 공장설립 연장신청을 한 것인데 피청구인은 아무런 대안이나 사후대책강구 없이 일거에 취소처분을 한 것이다.
4) 피청구인의 공장설립 승인 취소처분은 법 형식논리상으로는 위법이 아닌 것처럼 보일지 몰라도 법 절차상 청구인의 불가피한 사정을 고려하지 않은 하자가 있으며, 실질상으로도 국토와 국부 그리고 군부(郡富)의 손실을 초래하는 것은 물론 민간의 투자의욕을 꺾고 국익과 군익에 부응하는 재산권의 합리적 행사를 사실상 불가능하게 하는 심히 부당한 처분이 아닐 수 없다.
(나) 청구인의 8차례에 걸친 공장설립 연기요청은 착오에 의한 경미한 산림 훼손에 대한 경찰의 장기 과잉수사, IMF사태, 국제적 애자산업시장의 불안정, 대북 250만KW 전력제공계획의 차질 등 청구인으로서는 불가항력적인 상황변경에 따른 것이었고, 피청구인도 매번 이를 인정해서 연기 승인을 해온 것인데도 단순히 설립기간이 초과 했다하여 60억원의 공사비가 투입된 공장설립 승인을 아무 대안도 없이 취소처분한 것은 행정편의주의적 처분이라 할 것이다.
(다) 청구인은 첨단 공장의 안정적 배치를 위해서는 일부 산지훼손이 불가피 하여 훼손승인 신청을 하면서 그렇게 되면 공장을 새로운 방식으로 건축하기 위해 기간연장을 함께 신청을 하였는 바, 피청구인이 만일 그것을 부적합하다고 간주할 경우 산림훼손에 의한 부지의 부분 확장 승인을 거부하면 되는 것이고 공장설립 승인 자체를 동시에 취소해서는 안 되는 것이며, 부지확장승인 거부 이후의 대책에 대해서는 청구인의 새로운 설립계획을 제출하게 한 다음 그것이 합당하면 그 계획의 이행을 독려해야 마땅한 것이며, 그것이 합당하지 않다고 판단한다면 그것을 승인하지 않고 다른 방안을 강구하도록 조치한 다음 그것조차 제대로 이행되지 않는다면 그 시점에서 공장설립 승인을 취소하여야 할 것이고, 타당한 행정절차인데도 이런 절차를 생략하고 일거에 공장설립 승인 자체를 취소해 버린 것은 비민주적 관료행정의 일방적 횡포라 아니 할 수 없다.
(라) 피청구인은 ○○○○○○ 공장 설립의 승인을 1995년에 받았으나 1998년에 예정부지 주변이 환경변화관찰지역으로 지정됐기 때문에 당초 승인대로 공장을 짓는 것은 기득권에 따라 인정되지만 그 승인이 취소된 이상 앞으로는 기존부지라 하더라도 공장을 지을 수 없고, 타 용도로 사용하기 위한 승인을 받기도 어렵다고 하고 있는 것으로 볼 때, 이 사건 공장설립에 투입된 60억 원의 민간투자비와 재산을 모두 잃게 되었고, 원상회복도 사실상 불가능하여 국토와 국부의 낭비를 초래하게 되었고, 이 부지가 오지에 위치함에 따라 아파트 택지나 관광 숙박시설 또는 물류유통센터 등으로도 활용할 가치가 없기 때문에 공장설립 승인 취소처분의 취소 이외에는 상생할 수 있는 구제의 길이 없어 보인다.
(마) 청구인은 공장 설립 승인 취소처분의 취소 판정이 이뤄질 경우 부지를 추가 확장하지 않고 기존 부지 내에 긴 1열 배치가 아니라 짧은 2열 배치가 가능하면서 보다 친환경적이고 전망이 훨씬 좋은 복합인공철강공장과 같은 공장의 설립방안을 협의 중에 있는 것도 고려하여 이 사건 취소처분의 취소를 요청하는 것이다.
(바) 공장설립 승인취소 처분이 내려진 이상 적지복구는 물론 이미 산지훼손 허가에 따라 조성된 평지 분까지 원상복구 또는 산림녹화를 해야 한다는 피청구인의 논리는 부당하고 민간기업을 죽이려는 것과 같다고 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인의 1995. 1. 20. 입지지정 승인신청에 대하여 피청구인은 같은 해 3. 28. 개별공장설립을 위한 입지지정승인을 하였고, 이후 피청구인은 이 사건 처분을 하기까지 청문 실시, 연기승인 8회, 군정조정위원회 등 청구인의 공장설립을 위해 최선을 다해 기업지원을 하였으나, 청구인은 2006. 6. 30. 다시 공장설립 승인기간 연장을 요청하였다.
(2) 이에 대하여 피청구인은 2006. 7. 26. 공장설립 승인 취소를 위한 청문을 실시하고 군정조정위원회를 개최하여 현재까지의 추진상황과 추진일정의 현실성 등을 검토한 결과 사업을 시행하고자 하는 경영자(청구인)의 의지가 없는 것으로 판단되어 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 “법률”) 제13조의5 규정에 의거 이 사건 처분을 하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 피청구인이 공장설립 승인을 취소할 사유가 없음에도 취소한 것은 위법‧부당한 처분이라고 주장하나, 법률 제13조의5 규정에 의하면 공장설립 승인을 득한 날부터 2년이 경과 할 때까지 착공을 하지 아니하거나, 공장설립 등의 승인을 득한 후 4년이 경과된 날까지 완료 신고를 하지 아니한 경우에 승인을 취소할 수 있도록 하고 있는 바, 청구인이 1995. 3. 28. 공장설립 승인 이후 8회에 걸친 연기에도 불구하고 승인 조건사항(대체농로 및 구거를 기부채납하고, 추가부지 증가 없이 기존 조성부지 내에서 조건사항을 이행하라는 것)을 이행하지 않고, 공장 착공도 하지 않은 것은 명백한 사실이라 할 것이므로 피청구인이 청구인의 위와 같은 행위에 대하여 법률 제13조의5 규정에 의거 이 사건 처분을 한 것은 적법한 처분이라 할 것이다.
(2) 또한, 청구인은 이 사건 처분은 행정편의주의적 발상으로써 국토와 국부 및 군부의 완전한 낭비를 초래하고 중소기업체의 어려운 현실을 도외시한 처분이라고 주장하나, 청구인이 공장설립 승인을 득한 후 10여 년이 지나는 동안 동일한 사유(지반 불안정, 애자시장의 침체, 자금부족 등)로 9회에 걸쳐 연기신청을 한 점, 청구인이 승인조건사항(대체농로 및 구거를 기부채납하고, 추가 부지 증가 없이 기존 조성부지 내에서 조건사항을 이행하라는 것)을 전혀 이행하지 않은 점, 피청구인이 10여 년 동안 청문 실시, 연기승인 8회, 군정조정위원회 개최 2회 등 최선을 다해 청구인의 공장설립을 지원한 점 등을 종합하면 이 사건 처분이 행정편의주의적이고 중소기업체의 어려운 현실을 도외시한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
다. 결 론
따라서, 피청구인의 이 사건 처분이 부적법함을 전제로 한 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2006. 3. 3 법률 제7861호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘법률’이라 한다) 제2조제1호에 "공장"이라 함은 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 "제조시설등"이라 한다)을 갖추고 대통령령이 정하는 제조업을 영위하기 위한 사업장으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 법률 제13조제1항에는 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 승인을 얻은 사항 중 산업자원부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 법률 제13조의5제1항에는 시장·군수 또는 구청장은 공장설립등의 승인을 얻은 자가 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사업시행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 당해 공장설립등의 승인의 취소 및 당해 토지의 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 원상회복에 관하여는 농지법 제44조 및 산지관리법 제39조의 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 법률 제15조에는 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 얻은 자가 공장건설을 완료하거나 제14조의3제1항의 규정에 의한 제조시설설치승인을 얻은 자(제14조의3제2항의 규정에 의하여 제조시설설치승인을 얻은 것으로 의제되는 자를 포함한다)가 제조시설 등의 설치를 완료한 때에는 대통령령이 정하는 기간 내에 시장·군수 또는 구청장에게 공장설립 등의 완료신고를 하여야 한다. 다만, 입주기업체의 경우에는 관리기관에 완료신고를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 법률 제51조의2에는 시장·군수 또는 구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다고 하면서 제1호에 제13조의5의 규정에 의한 공장설립등의 승인취소를 들고 있고, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2006. 9. 4. 대통령령 19670호로 개정되기 이전의 것) 제19조의4에는 법 제13조의5에서 "대통령령이 정하는 사유"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다고 하면서 제1호에 공장설립등의 승인을 얻은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 경과할 때까지 정당한 사유없이 공장의 착공을 하지 아니하는 경우, 제3호에 공장설립등의 승인 및 제조시설설치승인을 얻은 후 4년이 경과된 날까지 법 제15조의 규정에 의한 완료신고를 하지 아니하거나, 공장 착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우. 다만, 시장·군수 또는 구청장으로부터 지역의 경제여건이나 공장규모 등을 고려하여 동 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정받은 경우를 제외한다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리 시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산 138-13번지외 30필지 지상에서 대지면적 88,388㎡(26,740평), 건축면적 33,820㎡(10,231평) 규모의 공장을 설립할 목적으로 1995. 3. 28. 피청구인으로부터 공장설립승인을 받았으나, 피청구인이 승인을 얻은 날로부터 2년 이내에 공장 착공을 하지 않았고, 승인을 얻은 날로부터 4년 이내에 완료 신고를 하지 않았다는 이유로 2006. 8. 28 청구인에게 공장설립승인취소 통보를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 공장설립승인 이후 공장설립을 위하여 피청구인이 제시하는 조건 등을 모두 이행하였고, 8차례에 걸친 공장설립 연기요청은 착오에 의한 경미한 산림 훼손에 대한 경찰의 장기 과잉수사, IMF사태, 국제적 애자산업시장의 불안정, 대북 250만KW 전력제공계획의 차질 등 청구인으로서는 불가항력적인 상황변경에 따른 것이었으며, 피청구인도 매번 이를 인정해서 연기 승인을 하였는 바, 단순히 공장착공 및 완료기간이 초과 하였다하여 60억원의 공사비가 투입된 공장설립 승인을 아무 대안도 없이 취소한 처분은 행정편의주의적 처분이고, 중소기업의 어려운 현실을 도외시한 위법‧부당한 처분이므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 이 사건 청구인의 공장설립승인사항이 취소요건에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2006. 3. 3 법률 제7861호로 개정되기 이전의 것) 제13조의5제1항 및 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2006. 9. 4. 대통령령 19670호로 개정되기 이전의 것) 제19조의4제1호, 제3호에 의하면, 시장·군수는 공장설립등의 승인을 얻은 자가 공장설립등의 승인을 얻은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 경과할 때까지 정당한 사유없이 공장의 착공을 하지 아니하는 경우 및 공장설립등의 승인 및 제조시설설치승인을 얻은 후 4년이 경과된 날까지 법 제15조의 규정에 의한 완료신고를 하지 아니하거나, 공장 착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우(다만, 시장·군수 또는 구청장으로부터 지역의 경제여건이나 공장규모 등을 고려하여 동 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정받은 경우를 제외)에는 당해 공장설립등의 승인의 취소 및 당해 토지의 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 청구인은 1995. 3. 28. 개별공장설립을 위한 입지지정승인을 받았으나, 약 11년이 지나도록 공장 착공을 위한 건축허가 신청이나 착공신고 등을 하지 않았으며, 그 사이 8회에 걸친 완료기간 연장승인과 최종 연장승인 기한인 2006. 6. 30까지 완료신고를 하지 않았으므로 법률 제13조의5 및 같은 법률시행령 제19조의4의 규정에 의한 공장설립승인의 취소사유에는 해당된다 할 것이다.
(2) 하지만, 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교‧교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결, 2005. 9. 30. 선고 2003두12738 판결 등 참조)고 할 것이므로 이 사건 처분 후 이 사건 사업부지를 원상복구 하더라도 이미 부지조성 공사가 거의 완료된 상태여서 본래의 형태인 야산이나 농지로 환원하는 것이 사실상 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 사업을 위한 공사가 지연된 데에는 IMF 이후 애자시장의 침체로 인한 자금부족, 2002. 8월 집중호우로 인한 침수사태 발생 등 정상을 참작할 만한 사유가 있고, 이 사건 부지의 타용도로 사용함에 있어 실효성이 적어 이미 승인된 이 사건 사업을 취소하기보다는 이미 상당 부분 진척된 이 사건 사업을 완성하게 하는 것이 오히려 공익에 부합하는 것으로 보이는 점, 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 수십억 원의 투자 손실을 입을 수밖에 없게 된 점, 이 사건 처분 당시 공장설립승인의 조건사항인 대체농로 1,519㎡(600평) 및 대체구거(소하천) 3,895㎡(1,178평) 등의 설치공사를 완료하여 토지 및 공작물의 기부채납 진행 중이던 점, 또한 경상남도행정심판위원회 구술심리(2006. 12. 20.) 시 청구인은 만약 피청구인이 공장설립 연장승인의 조건으로 공증서 제출이나 이행담보금 예치 등을 요구한다 하여도 이에 응할 의사가 있다고 답변하는 등 이 사건 사업을 완성할 의사가 충분한 점을 감안하면, 피청구인은 공장설립 추진 공증서 제출이나 이행담보금 예치 등의 조건을 제시하여 가능한 이 사건 공장설립의 당초 목적 달성을 위해 보다 적극적인 행정적 방법을 강구하는 것이 타당할 것으로 보이는 점 등을 종합하여 판단하여 보면, 이 사건 처분을 하여야 할 공익상 필요성이 그로 인하여 청구인이 입게 될 기득권과 신뢰의 보호, 법률생활의 안정과 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 부당한 처분으로 취소를 면하기 어렵다할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
